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 关注丨无证餐饮综合治理的实务与挑战

  民以食为天,近年来餐饮服务行业的升级发展,在不断提升“人民美好生活”获得感方面发挥着重要作用。据中国烹饪协会分析数据,2017年,全国餐饮收入39644亿元,同比增长10.7%,餐饮收入总规模占到社会消费品零售总额的10.8%,餐饮市场对整个消费市场增长贡献率达到11.3%,拉动消费市场增长1.2%。

  但餐饮服务行业在业态、质量、地域、城乡等方面,存在着发展不平衡、不充分、餐饮产业链发展不完善、产业集中化程度不高等问题。中国烹饪协会测算,中国平均每个餐厅仅有约3名从业人员,而美国有14人左右。无证照餐饮也一直是餐饮服务治理的重要课题。客观而论,无证餐饮成因复杂,治理周期长,且与民众就业、日常消费等密切相关。实践中,非食品安全因素制约证照获取的特征较为明显。

  在此背景下,如何通过革新监管理念、优化监管方案、深化社会共治来共同推进餐饮服务领域的无证治理和食品安全水平提升,是社会面临的共同课题。为此,本报特别邀请来自北京、上海、杭州等地的一线监管人员和专家学者,就无证餐饮治理问题进行专题探讨,以期进一步交流思想,凝聚共识。

  根据《食品安全法》,从事餐饮服务需要依法取得许可。《食品经营许可管理办法》进一步明确了申请许可所需要的条件。相应的,不具有许可证的餐饮因为“无证”,面临着被关停取缔的问题。所幸,源自政府监管的“放管服”改革为无证餐饮提供了一个“治本”的因应之策,一如上海针对阿大葱油饼和梦花街馄饨等小型餐饮店的简化管理,在保证合规经营的同时,留住了商家的“营生工具”和消费者的“舌尖美味”。事实上,对于小型餐饮,《食品安全法》要求包括许可在内的管理应由省、自治区、直辖市进一步制定。

  上述背景下,地方在以登记、备案等形式优化市场准入的同时,也明确了针对小餐饮的“事中”管理和“事后”处罚规则。然而,如何借助备案、登记等优化的市场准入,创新事中事后的监管,以应对无证餐饮以及“转正”后的餐饮安全保障,依旧是地方食药部门需要应对的挑战。其中,无证餐饮的长期存在有以下三方面原因,同时这也是地方对无证餐饮对因治理所要综合考虑的内容,包括借助创新的监管方式以应对挑战。

  饮食之难

  对餐饮这一民生供给,消费者有诉求,但特点是多元且差异化。毋庸置疑,食以安为先。但是,餐饮服务的“供”与“求”同样解决着老百姓的就业、生计、便利、美味等不同诉求。其中,就饮食诉求而言,一是“吃得上”依旧是许多群体的刚需。生活节奏的加快和工作繁忙的无暇使得许多消费者更加看重餐饮服务的便捷性。例如,“小饭桌”便是因为家长们无暇照看学龄儿童同时又要解决其就餐问题而兴起的。二是“吃得起”仍然是消费者消费决策的重要因素。消费升级虽然表明越来越多的消费者更注重品质,但由于收入限制等因素,“低价”仍是消费的重要考量。例如,城乡结合部的小餐饮的存在,有外来务工人员“低价就餐”的市场需求。根据中国烹饪协会的分析,中国人均餐饮消费水平仍然很低,美国人均餐饮消费水平是中国的5倍以上。三是“吃得鲜”是年轻消费群体的重要选择。喜欢尝鲜,需求精细化,餐桌选择不再满足于一成不变的饮食,饮食的“推陈出新”既表现为餐饮店高频的“关开”景象,也表现为新零售趋势下的餐饮模式创新。

  就应对“饮食之难”而言,官方监管一方面需要因势利导,以确保百姓多元的饮食诉求,包括“吃得上”“吃得起”以及“吃得鲜”。另一方面,也应从公共利益角度,着力防控集体性食物中毒、传染性疾病传播等,以保障消费者“吃得安”。对此,当一些地方通过登记、备案优化“小饭桌”、小餐饮的准入管理时,一些地方也在探索集中配送单位及“中央厨房”的发展,以解决学校、托管机构的就餐问题。在这一过程中,“中央厨房+集中配送”的模式也因为“选择有限、口味不佳”有着自身的发展瓶颈。事实上,这一问题的出现本身就印证了“饮食”之难。

  行业之难

  就餐饮行业发展而言,行业有追求,但难点是多隐患与低门槛并行。概要来说,餐饮业面临的最大风险隐患便是食品安全。此外,餐饮业中的油烟、噪音、餐厨废弃物等未经处理也都会导致环境污染问题,相应的还有对临近居民的滋扰。

  就保障食品安全而言,餐饮服务行业有转型升级的追求,但实际情况是准入门槛低,对技能、成本的要求不高,由此而来的低成本、高流动性,使得无证餐饮的关开及其整治有如游击作战。当然,这也仅仅只是餐饮行业的一个侧写。随着生活模式的改变,更多的人成为“外食族”,包括外出就餐和外卖到家。在大品牌创新、小品牌崛起,标准化深入、差异化并举、订餐网络化、消费体验化的多元趋势下,针对食品安全的风险管理依旧是首要任务。对此,无论餐饮规模,食品安全的风险管理都要求居安思危和第一责任的意识。这既有赖于科学认知,如食材的源头安全性,操作规范的正确性,进而预防生物性、化学性危害。鉴于这些要点在保障食品安全方面的关键作用,也需要合规的法律意识来履行既定义务要求。

  就主管食品安全的监管部门而言,面对餐饮的多元民生诉求,也是多管齐下。除了前述的优化入市要求,引导和扶持餐饮业的合规经营,负面清单也被地方政府用于餐饮的禁止性管理。例如,浙江省针对小餐饮店制定了禁止经营的食品目录,包括自酿酒和自制生鲜乳饮品。抑或有如厦门,明确了餐饮禁设区域和禁设区域内禁止从事的具体餐饮服务项目。值得指出的是,负面清单的管理奉行“法无禁止即自由”的法治理念,也是深化市场准入改革的模式。换而言之,通过明确餐饮项目、选址的禁止范围,减少了公权力对市场主体选择的过度干预。然而,在部门行政的背景下,食药部门针对环保方面的准入优化,如厦门推行的环评审批与餐饮服务许可分开办理,也需要考虑多部门的合作,避免不同的法律要求,成为餐饮准入的制度性壁垒。然而,目前的制度之难也是无证餐饮存在的原因,且也是地方力求突破的监管难点。

  制度之难

  就政府规制而言,目前是监管有要求,但难点是监管要求多重化且存有冲突。在“放管服”改革背景下,“先照后证”、登记备案等对准入的优化一定程度上便利了市场主体资质的获取。但是,在“先照后证”的管理中,由于营业执照的核发依旧有对营业用房的规定,进而使得一些非食品安全因素成为了食品经营许可的前置条件。更为挑战的是,对食药部门而言,当“事前”的许可监管依旧需要考虑法律、法规规定的其他条件时,备案、登记等侧重事中事后的监管又该如何把握上述的“他虑”。在这个方面,一如上文所述,餐饮店因选址、经营也会涉及到房屋规划、环境污染、噪音扰民等其他监管,更为重要的是,也会因为这些领域内的一些规定,而无法获得餐饮许可。

  例如,《大气污染防治法》规定了禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。由此而来的问题便是,一方面,小餐饮集中出现在居民楼下是既有的一种现象,按照现有法律予以一刀切的否定,只会加重无证餐饮的问题。此外,现有的地产开发加之上述的禁止性规定也加剧了社区供餐难的问题。尤其是,高层住宅+底商的地产开发模式日渐受到青睐,包括大盘社区的开发。然而,伴随着无烟道住宅的开发,这些底商也无法用于产生油烟的餐饮服务,进而难以满足小区乃至成片社区的就餐需要。

  鉴上,餐饮的食安治理覆盖从农场到餐桌的全程链,而餐饮的综合治理则是始于规划,这要求城市建设和居住区规划的进程中,充分考虑餐饮服务的布局。诚然,住宅建筑内不应布置易产生油烟的餐饮店,但是,餐饮服务规划可以纳入住宅区的配套商铺规划中。例如,《厦门市无证餐饮经营单位专项整治工作方案》规定新开发项目的餐饮配套应与住宅分离,尽量与商场结合建设并配套专用烟道。而在既有餐饮的“无证”整治中,也需要食药、环保、城管等多部门的联动,包括在解决办学机构、养老机构就餐难时,与教育部门、民政部门的合作。可以说,只有综合考虑消费者的多元饮食诉求以及与饮食相关的管理,才能实现餐饮业所关联的环境效益、社会效益和经济效益。

  小结

  确保消费者吃得安全、吃得安心,是食品安全治理始终不变的目标和努力方向。无证餐饮长期以来的治理难题,有其客观因素的制约,也对创新治理理念和方式方法提出了更高的要求。在国务院提出“放管服”的基本要求和优化营商环境的总体部署背景下,监管部门需要积极适应新的要求,在依法治理无证餐饮过程中,坚持分类管理、社会共治的基本原则,妥善处理民生需求与食品安全的关系,依法推进餐饮行业的规范有序发展。

  一方面,继续推动基于分类管理的精细化治理路径。在依法打击脏乱差的无证餐饮的同时,继续推进餐饮备案登记制的实施力度,引导符合基本卫生条件的餐饮店依法备案登记,实现分类管理、分类治理。例如,根据《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法(试行)》,小型餐饮服务的综合治理采取“分类施策、从严监管、减少存量、严控增量”的原则。

  另一方面,继续探索智慧监管在无证餐饮治理领域的应用。随着“互联网+”的发展、大数据技术和人工智能的深度发展,未来在无证餐饮治理方面应注重考虑大数据技术和人工智能的应用场景,进一步发挥第三方平台大数据技术在无证餐饮治理方面的积极作用,形成规范餐饮行业发展的社会合力。例如,杭州市与第三方网络订餐平台建立了双向互通机制,并利用杭州市市场监管局网络订餐抓取系统,将系统自动抓取三家平台的信息与市场监管局许可登记信息进行比对,加强对入网餐饮单位的管理。

  最后,社会共治是食品安全法明确的基本原则之一,在不断创新监管理念和监管措施的同时,也可以积极探索符合餐饮行业实际情况的餐饮服务食品安全治理体系,进一步探讨和发挥消费者、行业协会、新闻媒体、第三方平台等各方主体在构建食品安全社会共治格局,共同助力无证餐饮治理方面的角色作用。尤其是,在综合监管餐饮服务以便满足消费者的多元诉求时,也需要考虑饮食消费的合理性。针对以口感和价格导向的饮食选择以及依旧存在的“不干不净,吃了没病”的错误观念,可以借助食品安全的科普和普法工作来引导消费者科学、安全、理性消费,进而通过消费者的市场选择倒逼餐饮经营者对于食品安全及其相关监管要求的重视。在这个方面,食品安全宣传的进社区有赖于更多基层的投入,有如浙江湖州,推动街道与行政监管部门共同探索形式多样的普法宣传活动,以便使餐饮食品安全宣传教育工作贴近生活,贴近群众。

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